Debaty sejmoweII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie otwartego rynku pracy dla Polaków w Unii Europejskiej

   Szanowny Panie Marszałku! Z upoważnienia pana premiera Jerzego Buzka przekazuję na pańskie ręce odpowiedź na interpelację pana posła Jana Kulasa w sprawie otwartego rynku pracy dla Polaków w Unii Europejskiej.    Kwestia dostępu obywateli polskich do rynku pracy państw członkowskich Unii Europejskiej znajduje się w stanowisku negocjacyjnym w obszarze ˝Swobodny przepływ osób˝.    Obecny stan negocjacji.    Strona polska przekazała stanowisko negocjacyjne w obszarze ˝Swobodny przepływ osób˝ 30 lipca 1999 r. Otwarcie negocjacji nastąpiło dnia 26 maja 2000 r. wraz z przekazaniem stronie polskiej wspólnego stanowiska Unii Europejskiej. Odpowiedź na wspólne stanowisko UE została przyjęta przez Zespół Negocjacyjny w dniu 26 lipca 2000 r. i przekazana Unii Europejskiej w dniu 2 sierpnia 2000 r. Zrewidowane stanowisko wspólnotowe zostało przedstawione stronie polskiej 1 czerwca 2001 r. W stanowisku tym znalazł się wniosek o objęcie obywateli polskich okresem przejściowym w realizacji swobodnego przepływu pracowników.    W związku z tym, że stanowisko wspólnotowe zawiera wiele niejasności, strona polska opracowała listę pytań, które zostaną w najbliższym czasie przedstawione Komisji Europejskiej do wyjaśnienia.    Stanowisko strony polskiej.    W polskim stanowisku złożona została deklaracja, że Polska akceptuje całość acquis communautaire w obszarze ˝Swobodny przepływ osób˝. Ustawodawstwo polskie zawiera podstawy prawne dla wprowadzenia zasady swobodnego przepływu osób z dniem wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego.    Polska gotowa jest wypełniać postanowienia rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń i rezolucji. Polska podejmie konieczne działania prowadzące do wdrożenia acquis communautaire w obszarze ˝Swobodny przepływ osób˝ zgodnie z przedstawioną wyżej deklaracją tak, by odpowiednie przepisy mogły zacząć obowiązywać od dnia 1 stycznia 2003 r., przy zachowaniu zasady wzajemności pomiędzy Polską a innymi państwami członkowskimi w zakresie praw i obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego w tym obszarze.    W dziale dotyczącym swobodnego przepływu pracowników została przedstawiona podstawa prawna wprowadzenia swobody do prawodawstwa Unii Europejskiej: Swoboda przemieszczania się pracowników na obszarze Unii zagwarantowana jest w art. 48 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Swoboda ta oznacza zniesienie dyskryminacji ze względu na narodowość w dziedzinie zatrudnienia, płacy i innych warunków pracy. Obejmuje ona w szczególności prawo pobytu i podejmowania pracy na terytorium innych państw członkowskich. Ponadto na acquis communautaire odnoszące się do swobodnego przemieszczania się pracowników składają się rozporządzenia:    - o swobodzie przemieszczania się pracowników w obrębie Wspólnoty (1612/68/EWG, z późn. zm.),    - o prawie do pozostania na terytorium państwa członkowskiego po zakończeniu zatrudnienia (1251/70/EWG)    oraz dyrektywa dotycząca zniesienia wszelkich ograniczeń przemieszczania się i pobytu w obrębie Wspólnoty pracowników z państw członkowskich oraz członków ich rodzin (68/360/EWG, rozszerzona dyrektywą 72/194/EWG).    Rozporządzenie 1612/68/EWG przyznaje wszystkim obywatelom państw członkowskich UE prawo do swobodnego przemieszczania się w celu poszukiwania i podejmowania pracy oraz do osiedlenia się w państwie członkowskim w związku z podjęciem zatrudnienia. Jeżeli chodzi o korzyści socjalne, rozporządzenie gwarantuje traktowanie wolne od dyskryminacji ze względu na narodowość.    Rozporządzenie 1251/70/EWG przyznaje pracownikom będącym obywatelami państw członkowskich (o których mowa w rozporządzeniu 1612/68/EWG) prawo do pozostania na terytorium państwa przyjmującego po ustaniu zatrudnienia z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego lub utraty zdolności do pracy.    Dyrektywy 68/360/EWG i 72/194/EWG określają dokumenty uprawniające do pobytu, jakie powinny być wystawione przez państwa członkowskie osobom wykonującym prawa wynikające z rozporządzenia 1612/68/EWG oraz rozporządzenia 1251/70/EWG.    Podstawowe akty prawa polskiego dotyczące przepływu pracowników to:    - ustawa z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach,    - ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.    Ustawy te nie przewidują omówionych wyżej rozwiązań dotyczących swobodnego przemieszczania się pracowników. Przeciwnie, ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewiduje obowiązek uzyskiwania zezwolenia na pracę przez cudzoziemców. Prawo polskie nie przyznaje też szczególnych uprawnień członkom rodziny pracownika migrującego. Po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE ww. rozporządzenia zostaną włączone do polskiego porządku prawnego i będą stosować się bezpośrednio w odniesieniu do kwestii odmiennie uregulowanych w prawie polskim.    Dostosowanie prawa polskiego do dyrektywy 68/360/EWG wymagać też będzie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach (wprowadzenie na terytorium RP dokumentu ˝Pozwolenie na pobyt stały˝ i określenie procedury jego wydawania). Nowelizacja obowiązywać będzie od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Polskie prawo, co do zasady, nie przewiduje dyskryminacji legalnie zatrudnionego cudzoziemca w odniesieniu do:    - stosunków pracy oraz korzyści socjalnych i podatkowych,    - praw związkowych, w tym sprawowania funkcji w związku zawodowym,    - dostępu do mieszkań,    - dostępu dzieci do powszechnego systemu kształcenia.    Sposób dostosowania prawa polskiego w odniesieniu do nabywania mieszkań (nieruchomości) przez cudzoziemców omówiony został w stanowisku negocjacyjnym dla obszaru ˝Swobodny przepływ kapitału˝.    Przystąpienie do systemu swobodnego przepływu pracowników wymagać będzie przeprowadzenia dostosowań organizacyjnych i instytucjonalnych w odniesieniu w szczególności do funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia w kontekście udziału w systemie współpracy służb zatrudnienia państw członkowskich i wymiany informacji o warunkach życia i pracy oraz o wolnych miejscach pracy (EURES - European Employment Services).    Prace dostosowawcze zostaną zakończone do 31 grudnia 2002 r.    Na obecnym etapie negocjacji strona polska podtrzymuje ww. stanowisko.    Stanowisko polskie zostało poprzedzone licznymi analizami, które nie stwierdziły, że w wyniku wstąpienia Polski do Unii Europejskiej nastąpi znacząca fala migracyjna, która mogłaby zagrozić zarówno obecnym, jak również i przyszłym państwom członkowskim.    Stanowisko polskie opiera się m.in. na następujących argumentach:    - Zmiany demograficzne, jakie zachodzą obecnie w Polsce, przewidują wzrost liczby osób aktywnych zawodowo. Tendencje te ulegną jednak zmianom w najbliższych latach. Do roku 2010 znacząco zwiększy się liczba osób w wieku powyżej 45 lat. Jak wykazują badania, grupa ta jest praktycznie niemobilna i nie będzie poszukiwać zatrudnienia za granicą,    - Biorąc pod uwagę dotychczasowe kierunki migracji zarobkowych Polaków trzeba stwierdzić, że jedynie niewielki wzrost migracji może nastąpić z Polski do Niemiec. Jednakże zakładając realizację dotychczasowych umów bilateralnych (spadek, od 1997 r., zainteresowania wykonywaniem pracy na terenie Niemiec przez pracowników polskich), trzeba stwierdzić, że wzrost ten może nastąpić tylko w bardzo ograniczonym zakresie.    - Prawdopodobnie w najbliższych latach będzie rosła migracja obywateli Unii Europejskiej do Polski.    - Czynnikiem, który będzie utrudniał wzmożoną migrację z Polski do Europy Zachodniej, jest słabe wykształcenie, a w szczególności słaba znajomość przez naszych obywateli języków obcych. Obecnie jedynie ok. 7% Polaków posiada wyższe wykształcenie. Mimo że w ostatnich latach podwoiła się liczba studentów to, aby osiągnąć standardy unijne w tej kwestii, potrzebować będziemy kilkunastu lat. Należy przy tym pamiętać, że w gospodarkach rozwiniętych stale spada zapotrzebowanie na pracowników niskokwalifikowanych.    - Zarówno publikowane analizy dotyczące potencjałów migracyjnych, jak również doświadczenia dotychczasowych trendów migracyjnych, a także wcześniejszych rozszerzeń dowodzą, że integracja gospodarcza raczej zmniejsza niż zwiększa tendencje migracyjne.    - Zgodnie ze zjawiskiem segmentacji rynku pracy, w najbliższym czasie w Europie Zachodniej oraz w innych krajach o wolnorynkowych zasadach gospodarki, w tym w Polsce, będzie rosła liczba ofert pracy w grupie wymagającej wysokich kwalifikacji zawodowych. Równocześnie maleć będzie liczba ofert dla osób wykonujących prace najprostsze. Biorąc pod uwagę strukturę zawodową pracowników polskich poszukujących pracy za granicą (głównie znajdujących zatrudnienie w budownictwie, gastronomii oraz rolnictwie), trzeba stwierdzić, że w najbliższym czasie liczba ofert do nich skierowanych powinna maleć.    - W Europie Zachodniej istnieje, pomimo wysokiego poziomu bezrobocia, zapotrzebowanie na pewną liczbę osób wykonujących zatrudnienie w grupie zawodów, na które nie ma wystarczająco dużo kandydatów w krajach rodzimych (najczęściej są to zawody pozostające w III grupie segmentacji rynku pracy). Pracownicy polscy będą mogli jeszcze przez pewien czas wykonywać ten typ zatrudnienia. Nie wpływa to jednakże na możliwość podejmowania zatrudnienia przez pracowników krajowych.    - Z legalnymi emigracjami zarobkowymi mamy do czynienia już obecnie. Rokrocznie w Niemczech na podstawie umów bilateralnych pracuje ponad 200 tys. polskich pracowników. Wpisali się oni w niemiecki rynek pracy. Zatrudnienie to odbywa się całkowicie legalnie i jest wynikiem zainteresowania zarówno ze strony polskich pracowników, jak również niemieckich przedsiębiorców, którzy z faktu zatrudniania polskich pracowników odnoszą wymierne korzyści. W tym przypadku nie możemy mówić, że zatrudnienie to ma destrukcyjny wpływ na rynki pracy, lecz jest ono wręcz korzystne dla tego rynku.    - Dyskutując o liczbach podawanych przez różne ośrodki naukowe, zarówno z Niemiec, Austrii, jak i z Polski, musimy sobie zdawać sprawę, że ich wyniki są tylko przybliżeniami. Jednakże z danych, jakie one przynoszą, wynika, że potencjał migracyjny wynosi od 200 do 300 tys. osób rocznie. Uwzględniając dotychczasowe migracje można wysnuć wniosek, że rzeczywisty dodatkowy potencjał w jego maksymalnej liczbie wynosi ok. 100 tys. osób. Liczba ta nie powinna w żadnym razie budzić obaw dotyczących negatywnych skutków migracji.    - Obecnie w Polsce obserwujemy całkowicie nowe zjawisko dotyczące tendencji migracyjnych. W latach 80. i początku lat 90. przy ogromnych różnicach w wynagrodzeniach czynniki społeczne odgrywały jedynie marginalne znaczenie w decyzji o migracji zatrudnieniowej. Obecnie czynniki te są zasadniczym powodem rezygnacji polskich pracowników z próby poszukiwania zatrudnienia za granicą. Mimo tego, że skutki te bardzo trudno przeliczyć na pieniądze, to rozłąka z rodziną, utrata więzi koleżeńskich, problemy wychowawcze z dziećmi i co najważniejsze koszty związane z prowadzeniem dwóch domów powodują, że przy obecnych różnicach w wynagrodzeniach coraz mniej osób zainteresowanych jest migracjami. Powyższe argumenty są prezentowane przez polskich ekspertów oraz negocjatorów w czasie rozmów na szczeblu Komisji Europejskiej, jak również w czasie spotkań bilateralnych.    Obecnie z inicjatywy pełnomocnika rządu ds. negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej oraz ministra pracy i polityki społecznej przygotowywany jest raport nt. swobodnego przepływu pracowników w kontekście wejścia Polski do Unii Europejskiej. Raport jest skierowany do wszystkich podmiotów wpływających na proces negocjacji oraz kształtujących ostateczne rozwiązanie, jakie zostanie zaakceptowane przez wszystkie strony. Do jego opracowania zostały zaproszone osoby reprezentujące różne dziedziny naukowe, takie jak: demografia, ekonomia, prawo europejskie, socjologia, polityka społeczna. Osoby te stanowią niekwestionowane autorytety w swoich dziedzinach i reprezentują najwybitniejsze polskie ośrodki naukowe, takie jak Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Jagielloński, Polska Akademia Nauk, a także inne placówki badawcze. Redakcję naukową objął prof. dr hab. Andrzej Stępniak - dyrektor Ośrodka Badań nad Integracją Europejską Uniwersytetu Gdańskiego. Wyniki raportu zostaną zaprezentowane w trakcie konferencji międzynarodowej, która odbędzie się w Warszawie w hotelu ˝Bristol˝ w dniu 21 czerwca 2001 r.    Stanowisko strony wspólnotowej.    W zrewidowanym stanowisku negocjacyjnym Unia Europejska zaproponowała Polsce przyjęcie w kwestii swobodnego przepływu pracowników następujących uregulowań przejściowych:    - Obecne państwa członkowskie będą stosowały krajowe rozwiązania w odniesieniu do prawa podejmowania pracy przez Polaków. W związku z tym każde z państw członkowskich może wprowadzić zgodnie ze swoim prawem większą swobodę przepływu pracowników niż w chwili obecnej, włącznie z pełną liberalizacją dostępu do rynku pracy. Obecnie obowiązujące umowy bilateralne zachowują swoją ważność i mogą podlegać modyfikacji. Dostęp obywateli polskich do rynków pracy obecnych krajów członkowskich nie może być bardziej ograniczany niż w chwili podpisania Traktatu Akcesyjnego. W szczególności obecne kraje członkowskie wprowadzą preferencje dla obywateli polskich w przypadku zatrudnienia pracowników z państw trzecich. Komisja Europejska będzie stale monitorować rozwój sytuacji na rynkach pracy, w szczególności w krajach, gdzie występują ograniczenia w dostępie do rynków pracy.    - Przed upływem drugiego roku członkostwa Polski w UE zostanie przedstawiony raport Komisji Europejskiej skierowany do Rady Unii Europejskiej analizujący funkcjonowanie krajowych rozwiązań dot. zatrudniania. Na podstawie tego raportu i nie później niż przed upływem drugiego roku członkostwa obecne kraje członkowskie poinformują Komisję Europejską, czy zamierzają dalej stosować krajowe regulacje prawne, czy też przyjmą rozwiązania zawarte w acquis. W przypadku gdy kraj członkowski nie ustosunkuje się do raportu, zaczną obowiązywać rozwiązania przyjęte w acquis.    - Na życzenie Polski może zostać sporządzony dodatkowy raport, do którego, na podstawie powyższej procedury, będą musiały ustosunkować się państwa członkowskie UE.    - Po upływie pięciu lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej kraj członkowski stosujący krajowe rozwiązania w odniesieniu do rynku pracy będzie mógł, w przypadku znacznych zakłóceń lub zagrożeń dla rynku pracy, przedłużyć okres stosowania regulacji krajowych o maksymalnie dwa lata, przy czym konieczne jest wcześniejsze poinformowanie Komisji o takim rozwiązaniu, w przeciwnym przypadku po upływie pięciu lat zaczną obowiązywać rozwiązania przyjęte w acquis.    - Każde z obecnych państw członkowskich, w których obowiązują rozwiązania przyjęte w acquis, może poprosić o zastosowanie ˝klauzuli ochronnej˝ do końca siódmego roku członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Klauzula ochronna powinna działać na podstawie wariantu przewidzianego w art. 20 rozporządzenia 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników we Wspólnocie. Tak długo, jak będą obowiązywały uregulowania ochronne, kraje członkowskie mogą w nagłych i wyjątkowych sytuacjach zawiesić pełne stosowanie rozwiązań zawartych w acquis po wcześniejszym uzasadnieniu tego faktu Komisji Europejskiej. Państwa członkowskie, które wydają pozwolenia na pracę dla obywateli polskich, będą dokonywały tego automatycznie podczas funkcjonowania klauzuli ochronnej.    - Obecne kraje członkowskie powinni załączyć do Traktatu Akcesyjnego deklarację, w której zobowiążą się do szerszego dostępu do rynku pracy na podstawie ich prawa krajowego, uwzględniając przyspieszenie wprowadzania rozwiązań zawartych w acquis.    Szczególny przypadek pracowników przygranicznych jest również tematem powyższych uzgodnień i może być regulowany poprzez ustawodawstwo krajowe w okresie trwania uregulowań przejściowych.    W kontekście swobodnego przepływu pracowników nie będzie wspólnotowego uregulowania przejściowego w odniesieniu do osób świadczących usługi (na zasadzie samozatrudnienia z możliwością legalnego świadczenia usług) ani też do innego rodzaju osób. Jakkolwiek tak długo, jak będą obowiązywały krajowe regulacje dotyczące swobodnego przepływu polskich pracowników, Austria i Niemcy mogą, po wcześniejszym powiadomieniu Komisji Europejskiej, wprowadzić krajowe rozwiązania blokujące w odniesieniu do niektórych wrażliwych sektorów usług. Może to nastąpić w przypadku poważnych zakłóceń lub zagrożeń rynku pracy, powstałych w określonych regionach w wyniku transgranicznego świadczenia usług, zdefiniowanego w art. 1 dyrektywy 96/71, przez firmy zarejestrowane w Polsce, angażujące krótkookresowy przepływ siły roboczej, której prawo do podejmowania pracy w Austrii i Niemczech jest uregulowane poprzez przepisy krajowe. W załączeniu do powyższego stanowiska znajduje się lista usług, których mogą dotyczyć powyższe uzgodnienia wskazane przez Austrię i Niemcy z wnioskiem o włączenie jej do Traktatu Akcesyjnego.    Kraje członkowskie rozważą już w momencie akcesji Polski bardziej liberalny sposób dopuszczenia obywateli polskich do ich krajowego rynku pracy.    Polacy legalnie przebywający i pracujący w krajach członkowskich będą równorzędnie traktowani z obywatelami innych krajów członkowskich pod względem warunków pracy, wynagrodzenia itp., ale nie pod względem dopuszczania ich do rynków pracy innych państw członkowskich.    W przypadkach, gdy acquis jest, w czasie trwania uregulowań przejściowych, czasowo zawieszone, członkowie rodziny pracownika mieszkającego w kraju członkowskim w momencie akcesji mają prawo do osiedlenia się wspólnie z pracownikiem i mają prawo do natychmiastowego dostępu do rynku pracy w tym kraju członkowskim. Członkowie rodziny pracownika przybywający później będą stopniowo otrzymywać pełnię praw zgodnie z ogólnymi ustaleniami opisanymi powyżej.    Polscy pracownicy migrujący i ich rodziny legalnie rezydujący i pracujący w danym państwie członkowskim przez czas określony nie mogą być traktowani bardziej restrykcyjnie niż obywatele krajów trzecich pracujący i rezydujący w danym państwie członkowskim przez ten sam okres. Ponadto przy wdrażaniu zasady ˝preferencji wspólnotowej˝ (preference communautaire) pracownicy migrujący z krajów trzecich, rezydujący i pracujący w Polsce nie mogą być korzystniej traktowani niż obywatele polscy.    Państwa opowiadające się za zastosowaniem okresu przejściowego (głównie Niemcy i Austria) w czasie negocjacji prezentują m.in. następujące poglądy:    - Obawy społeczne związane z procesem rozszerzenia UE na wschód oraz brak akceptacji społeczeństwa niemieckiego i austriackiego dla wejścia Polski do UE bez wystarczająco długiego okresu przejściowego w kwestii dostępu pracowników polskich do rynku pracy UE. Obawy potęgowane są również przez fakt, że obecnie Unia Europejska negocjuje z 12 państwami oraz przygotowuje się do negocjacji z Turcją. Zagrożenie dla Niemiec, jak i innych krajów członkowskich związane z napływem siły roboczej jest obecnie o wiele większe, niż miało miejsce przy poprzednich rozszerzeniach. Strona niemiecka unika rozróżniania kandydatów i dlatego też nie może być mowy o innym traktowaniu np. Polski i Rumunii czy nawet Turcji.    - Znacząca różnica w poziomie dochodu oraz rozwoju gospodarczego pomiędzy Polską a UE oraz niepewność co do rozwoju gospodarczego Polski w najbliższych latach.    - Obawa przed zwiększoną konkurencyjnością na lokalnych rynkach pracy (pracownicy polscy mogliby świadczyć pracę bez konsultacji ze związkami zawodowymi, po najniższych dopuszczalnych prawem stawkach wynagradzania).    - Wzrost bezrobocia, będący skutkiem napływu tańszej siły roboczej, spowodowałby niewydolność systemu zabezpieczenia społecznego i kryzys finansowy, szczególnie landów położonych przy granicy polsko-niemieckiej. Austria Sektor Budownictwo i branże pokrewne 45. 1-4 NACE, branże pokrewne budownictwu,jak wskazano w aneksie do dyrektywy 96/71/WE 26.7 Cięcie, obróbka i wykańczanie kamienia 28.11 Wytwarzania konstrukcji metalowych i ich części   01.41.01 Ogrodnictwo Czyszczenie 74.70 Czyszczenie przemysłowe Usługi socjalne 85.32 Prace socjalne niewymagające zamieszkaniaw miejscu świadczenia usług Inne usługi 74.60.01 Ochroniarstwo Niemcy Sektor Budownictwo 45.1-4 NACE, branże pokrewne budownictwu, jak wskazanow aneksie do dyrektywy 96/71/WE Budownictwo i branże pokrewne Czyszczenie 74.70 Czyszczenie przemysłowe Inne usługi 74.84 Dekoracja wnętrz    NACE - rozporządzenie Komisji (WE) 761/93 w sprawie klasyfikacji statystycznej w działalności gospodarczej w UE.    Z poważaniem    Sekretarz stanu    Jan Kułakowski    Warszawa, dnia 13 czerwca 2001 r.